Por Adriana Elera
Trabajar en el sector de movilidad es parte esencial de los esfuerzos de des-carbonización de la Ciudad de México (CDMX) y sus objetivos de alcanzar emisiones netas cero en 2050 (SEDEMA, 2021a). La movilidad representa la fuente más significativa de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y de consumo de energía de la ciudad (74% del total de emisiones de GEI). (SEDEMA, 2021b)
Desde la segunda mitad del siglo XX ha aumentado la demanda de movilidad en la CDMX producto de la expansión urbana de baja densidad debido a la migración interna y limitada planificación urbana (Eibenschutz & Goya, 2009). Este incremento ha aumentado las emisiones de GEI provenientes del sector aun más. Actualmente, se realizan diariamente alrededor de 19 millones de viajes por la CDMX donde el transporte público es la forma más común para movilizarse, teniendo como eje central al Metro (SEMOVI, 2020).
En este contexto, la CDMX ha definido su visión hacia un desarrollo urbano bajo en carbono. El gobierno cuenta con una Estrategia Local de Acción Climática para el periodo 2021-2050 que busca alcanzar emisiones netas cero al 2050. Uno de los sectores estratégicos es el Transporte Integrado y Sostenible. A través de la transición hacia un transporte integrado y sostenible, esta visión busca consolidar un sistema bajo en carbono, accesible, integrado, eficiente, inclusivo y seguro (SEDEMA, 2021a).
Gobernanza en la transición hacia un transporte bajo en carbono
La transición hacia una movilidad baja en carbono involucra procesos de gobernanza donde distintos actores e instituciones interactúan y dialogan en varios niveles y escalas. La gobernanza se encarga de guiar, acompañar y facilitar el desarrollo de la transición. Es por ello que esta debe contar con las capacidades, información y redes para direccionar y posibilitar el desarrollo de las acciones necesarias como parte de la transición. A su vez, se requiere un trabajo conectado entre las distintas partes vinculadas para alcanzar los objetivos hacia una movilidad bajo en carbono.
En el caso de la Ciudad de México, la Secretaría de Movilidad (SEMOVI) guía el desarrollo de esfuerzos hacia una movilidad baja en carbono. Sin embargo, la gobernanza del sector movilidad se da de manera fragmentada. Primero, la operación del sistema de movilidad es gestionada por distintas entidades bajo el gobierno. Los esfuerzos de integración llevaron a la creación de una entidad de coordinación bajo la Red de Movilidad Integrada sectorizada a la SEMOVI. Sin embargo, aún queda pendiente la integración a nivel operativo y con otros sectores y niveles de gobierno. Por ejemplo, el desarrollo de la política de movilidad no se ha vinculado con otros sectores como planificación de uso de suelo y ocupación territorial (SEMOVI, 2018). Además, a pesar de que algunos recorridos llegan a la zona metropolitana, existe una desconexión de las gestión de la movilidad a nivel metropolitano con la de la CDMX.
La fragmentación convive con una gobernanza centralizada en la SEMOVI. Por ejemplo, la participación de distintos actores no gubernamentales en procesos del gobierno se encuentra restringida a espacios de consulta técnicos y restringidos para temas operativos en vez de también incluir a dichos actores en la toma de decisiones estratégicas que guían la dirección del sector. Principalmente, se dan para elaborar proyectos piloto o planes pero cuando las decisiones principales ya han sido tomadas.
La fragmentación y centralización son dos condiciones que parecen opuestas, sin embargo, en este contexto pueden encontrarse relacionadas. La diversidad de las demandas de transporte, actores involucrados, y procesos de toma de decisiones pueden explicar la fragmentación del sistema de movilidad en CDMX (Díaz & Zabaleta, 2018). Políticas, prácticas, costumbres, sectores, tecnologías, actores y mercados tienen un rol e interactúan a diferentes niveles y dimensiones (Marsden & Rye, 2010; Smith et al., 2005) como parte del sistema de movilidad y en la transición hacia una movilidad baja en carbono. Es por ello que, considerando la complejidad del sistema, para garantizar algo de control y que este sea gobernable, naturalmente se puede empujar a centralizar la gobernanza de la movilidad. Esta puede llegar a ser considerada la forma más efectiva de lidiar con el sistema debido a la complejidad del mismo.
Sin embargo, resulta casi imposible tener una visión completa de todo el sistema de movilidad y direccionar el conjunto de sus partes en la transición hacia un transporte bajo en carbono si la gobernanza se encuentra centralizada en una sola entidad. En este contexto, el trabajo más demandante y necesario es realizar un esfuerzo activo por dirigir y guiar al sistema en vez de tener una posición pasiva en él. Contar con espacios cerrados como los actuales ocasiona que los actores de organizaciones no gubernamentales consideran que las necesidades del sistema de movilidad hacia la des-carbonización se mantengan desatendidas. Se puede concluir que los espacios de participación restringidos que existen actualmente no intentan alterar el funcionamiento de la gobernanza ni sobrepasar la fragmentación.
Enfoque de transición actual
Una de las consecuencias de la gobernanza centralizada y fragmentada es que dificulta generar cambios efectivos hacia un sistema de movilidad bajo en carbono. Actualmente la transición se enfoca principalmente en generar eficiencias en la movilidad y no en reducir la demanda o fomentar la adopción de modos de transporte bajos en carbono. Los esfuerzos se encuentran guiados por el enfoque “Evitar-Cambiar-Mejorar” (Avoid-Shift-Improve, en inglés). “Evitar” busca reducir las demandas de transporte; “Cambiar” se centra en redireccionar la demanda hacia modos de transporte bajos en carbono, transporte público, movilidad compartida, a pie y bicicleta. Finalmente, “Mejorar” se enfoca en incrementar eficiencias en cuanto al diseño de vehículos para reducir el consumo de energía, y, en consecuencia, las emisiones (Givoni & Banister, 2013). Actualmente, las estrategias del programa de movilidad de la Ciudad de México se centran mayormente en cambios tecnológicos y renovación de flota lo cual se consideraría principalmente dentro del enfoque de “Mejorar”.
Si bien, este enfoque puede lograr reducir emisiones, no resultaría suficiente si es que no se centra también en lograr cambios a nivel de comportamiento que busquen reducir demandas de transporte y el uso de movilidad compartida o incrementar la preferencia por modos de transporte público. Estas estrategias suelen demandar mayor esfuerzo al involucrar mayores componentes del sistema de movilidad compartiendo recursos, conocimiento y la integración de distintos sectores. Abrir la gobernanza a una participación activa de distintos actores puede ayudar a generar cambios estructurales de mayor impacto hacia una movilidad baja en carbono.
Caminos de gobernanza alternativos
Es por ello que la estructura de gobernanza actual fragmentada y centralizada podría no encontrarse preparada para guiar activamente la transición hacia una movilidad baja en carbono, con la capacidad de cooperar y experimentar para brindar caminos alternativos que logren una transformación de impacto.
En este contexto, hay que considerar que contar con espacios de participación no garantiza programas o acciones específicas. Es por esto que es necesario que los procesos se realicen con transparencia, se establezcan puntos de acción concretos y se determinen cómo los temas conversados serán considerados en estrategias, planes, y proyectos en específico.
Por otro lado, el gobierno podría argumentar que si se crean espacios más abiertos se añadiría mayor complejidad al proceso de transición y el avance en el desarrollo de iniciativas sería menos efectivo. Por ejemplo, en estructuras manejadas en silos integrar estos enfoques participativos en la práctica puede resultar en un proceso más complejo y lento (van Steenbergen & Schipper, 2017). Por esa razón es que se deben abordar las barreras estructurales que limitan la viabilidad y legitimidad de crear espacios más inclusivos como la fragmentación y centralización al mismo tiempo que gradualmente se crean espacios participativos adecuados para el contexto en el camino de avanzar hacia una gobernanza más inclusiva para una movilidad baja en carbono.
*fotografías por Michel Nader Sayún
Referencias:
Secretaría del Medio Ambiente de la Ciudad de México. (2021a). Estrategia Local de Acción Climática 2021-2050 y el Programa de Acción Climática 2021-2030
Secretaría del Medio Ambiente de la Ciudad de México. (2021b). Inventario de Emisiones de la Zona Metropolitana del Valle de México 2018
Eibenschutz, R., & Goya, C. (2009). Estudio de la integración urbana y social en la expansión reciente de las ciudades en México, 1996-2006
Secretaría de Movilidad de la Ciudad de México. (2020). Programa Integral de Movilidad 2020-2024: Diagnóstico Técnico
Secretaría de Movilidad de la Ciudad de México. (2018). Plan Estratégico de Movilidad de la Ciudad de México 2019
Díaz, A., & Zabaleta, D. (2018). La Ciudad de México: Un modelo de gobernanza fragmentado, ¿Divide y gobernarás? en P. le Galès & V. Ugalde (Eds.), Gobernando la Ciudad de México.: Lo que se gobierna y lo que no se gobierna en una gran metrópoli.
Marsden, G., & Rye, T. (2010). The governance of transport and climate change [Article]. Journal of Transport Geography, 18(6), 669–678. https://doi.org/10.1016/j.jtrangeo.2009.09.014
Smith, A., Stirling, A., & Berkhout, F. (2005). The governance of sustainable socio-technical transitions [Article]. Research Policy, 34(10), 1491–1510. https://doi.org/10.1016/j.respol.2005.07.005
Givoni, M., & Banister, D. (2013). Moving towards low carbon mobility.
van Steenbergen, F., & Schipper, K. (2017). Struggling with justice in transitions.